Mencegah Krisis Keuangan

MENCEGAH KRISIS KEUANGAN

Oleh: NUGROHO AGUNG WIJOYO*)

Belajar dari pengalaman krisis keuangan tahun 1997-1998, Pemerintah Indonesia telah melakukan berbagai upaya perbaikan untuk membangun sistem keuangan yang lebih tangguh dan siap dalam menghadapi krisis sistem keuangan, khususnya perbankan.

Untuk mengantisipasi kemungkinan krisis keuangan berulang di Indonesia, pemerintah bersama dengan DPR pada 17 Maret 2016 mengesahkan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2016 tentang Pencegahan dan Penanganan Krisis Sistem Keuangan (UU PPKSK). Kehadiran UU PPKSK ini berada dalam momentum yang sudah lama dinanti-nantikan kelahirannya dan telah diamanatkan dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2004 tentang Perubahan UU Bank Indonesia.

Apa itu UU PPSK?

UU ini mengatur bagaimana Kementerian Keuangan, Bank Indonesia (BI), Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), dan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) melakukan koordinasi dalam rangka pemantauan dan pemeliharaan stabilitas sistem keuangan; melakukan penanganan krisis sistem keuangan; dan melakukan penanganan permasalahan bank sistemik, baik dalam kondisi stabilitas sistem keuangan normal maupun kondisi krisis sistem keuangan.

Koordinasi keempat lembaga untuk melakukan pemantauan dan pemeliharaan stabilitas sistem keuangan tersebut mencakup bidang: (a) fiskal; (b) moneter; (c) makroprudensial dan mikroprudensial jasa keuangan; (d) pasar keuangan; (e) infrastruktur keuangan, termasuk sistem pembayaran dan penjaminan simpanan; serta (f) resolusi bank.

Keempat lembaga tersebut diwadahi dalam Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KKSK) dan pimpinan keempat lembaga tersebut menjadi anggota KKSK. KKSK menyelenggarakan pencegahan dan penanganan krisis sistem keuangan untuk melaksanakan kepentingan dan ketahanan perekonomian nasional.

Ironisnya, meski LPS disebutkan paling banyak dalam UU ini, yaitu sebanyak 134 kali (bandingkan dengan OJK sebanyak 58 kali dan BI sebanyak 34 kali), Ketua Dewan Komisioner LPS hanya sebagai anggota KKSK tanpa hak suara (Pasal 4 Ayat 3 Huruf d UU PPKSK). Melihat peranan yang begitu berat dan strategis, terlihat dari penyebutannya sebanyak 134 kali dalam UU ini, sangatlah jelas bahwa LPS bukan sebagai lembaga pelengkap penderita, meski sering dipelesetkan menjadi Lembaga Penangan Segala (LPS).

Suahasil Nazara, Kepala Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan, mengemukakan bahwa titik berat UU ini terletak pada pencegahan dan penanganan permasalahan bank sistemik dan sebagai bagian penting dari sistem keuangan yang didasarkan pada dua pertimbangan utama. Pertama, permasalahan bank sistemik dapat menyebabkan gagalnya sistem pembayaran yang mengakibatkan tidak berfungsinya sistem keuangan secara efektif dan berdampak langsung pada jalannya roda perekonomian. Kedua, sebagian besar dana masyarakat saat ini dikelola sektor perbankan, khususnya bank sistemik. Untuk itu, perlu dijaga keberlangsungan fungsi dan layanan utama bank dari kemungkinan kegagalan.

Mengapa bank sistemik penting?

Bank sistemik adalah bank yang karena ukuran aset, modal, dan kewajiban; luas jaringan atau kompleksitas transaksi atas jasa perbankan; serta keterkaitan dengan sektor keuangan lain dapat mengakibatkan gagalnya sebagian atau keseluruhan bank lain atau sektor jasa keuangan, baik secara operasional maupun finansial, jika bank tersebut mengalami gangguan atau gagal. Dan kegagalan bank dipahami akan memiliki dampak merugikan terhadap perekonomian (Kaufman, 1995).

Dampak buruk itu dapat dilihat dari sisi besarnya biaya fiskal untuk mengatasi krisis. Biaya penanganan krisis 1997/1998 merupakan salah satu yang termahal di dunia. Dibutuhkan dana sekitar Rp 600 triliun untuk melakukan program rekapitalisasi perbankan, setara hampir 50 persen produk domestik bruto (PDB) Indonesia saat itu. Bahkan, kalau dihitung dari hilangnya potensi pertumbuhan ekonomi, Indonesia kehilangan 43 persen potensi pertumbuhan ekonominya selama lima tahun sejak krisis 1997 (Laeven dan Valencia, 2008).

Fungsi "lender of the last resort"

UU ini meniadakan konsep bail outsehingga tidak ada lagi "era pemberian Fasilitas Pembiayaan Darurat (FPD)" oleh BI kepada bank sistemik yang mengalami kesulitan keuangan dan berpotensi mengakibatkan krisis yang membahayakan sistem keuangan sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 11 Ayat (4) UU Bank Indonesia, mengingat pasal ini dicabut dan dinyatakan tidak berlaku (Pasal 53 Ayat (1) huruf b UU PPKSK).

Dan, UU ini mengenalkan konsep bail insebagaimana disampaikan dalam penjelasan Pasal 21 Ayat (1) UU ini. Paradigma bail in yang disampaikan dalam UU ini menggantikan bail outdalam mengatasi permasalahan perbankan nasional. Salah satu contoh, pemberian bail out Bank Century diyakini telah memberikan "huru-hara", baik dari sisi ekonomi, politik, maupun dari sisi hukum.

FPD di Indonesia sebenarnya bukanlah barang baru. Sebelum lahirnya undang-undang yang baru (Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999), Bank Indonesia dalam fungsinya sebagai lender of the last resort dapat memberikan FPD kepada bank bermasalah sebagaimana diatur dalam undang-undang yang lama, yaitu Pasal 29 Ayat (1) dan Pasal 32 Ayat (3) serta Penjelasan Umum UU No 13 Tahun 1968 yang menyebutkan bahwa "sebagai lender of the last resort, Bank Sentral dapat memberikan kredit likuiditas kepada bank-bank untuk mengatasi kesulitan-kesulitan likuiditas yang dihadapi dalam keadaan darurat".

Namun, pengalaman pahit dengan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), yang merupakan jenis FPD, yang diberikan pada saat krisis keuangan 1997/1998 telah mendorong pemerintah dan DPR untuk menghilangkan kewenangan BI dalam memberikan FPD. Ternyata "trauma" pemberian BLBI ini telah meninggalkan "luka batin" yang begitu mendalam. Jadi, pemberian FPD di masa lalu bukanlah opsi sukarela dan kontrak manajemen, melainkan sebuah takdir sejarah.

Dari uraian di atas, ternyata penanganan kesulitan keuangan bank sistemik tanpa pemberian FPD membuat UU ini menjadi kehilangan rohnya. Betapa tidak, peranlender of the last resort yang melekat pada bank sentral sangat penting untuk pencegahan dan penanganan krisis. Kemampuan bank sentral yang dapat menyediakan uang tunai dalam jumlah yang sangat besar dalam waktu singkat, yang tidak dimiliki lembaga pemerintah, merupakan salah satu faktor yang menyebabkan bank sentral mempunyai peran lender of the last resort.

Pada kondisi krisis sistemik, kecepatan penanganan krisis merupakan suatu keharusan (speed is the essence), yang jika tidak ditangani dengan segera, krisis benar-benar akan terjadi. Negara mempunyai kewajiban untuk menyelamatkan perekonomian nasional, sesuai dengan amanat Pasal 33 Ayat (4) UUD Tahun 1945, terutama kondisi krisis sistemik (baca "keadaan darurat").

UU PPKSK ini diharapkan akan membawa dampak positif bagi penanganan bank sistemik ataupun yang tidak sistemik saat kesulitan keuangan, baik likuiditas maupun solvabilitas. Hal ini dapat dilakukan dengan amanah, berhati-hati (prudent) dan sesuai dengan ketentuan yang berlaku, mengingat penanganannya menyangkut kepentingan publik di industri perbankan dan untuk menjamin stabilitas sistem keuangan agar tak terganggu serta tetap menjaga kepercayaan publik terhadap sistem perbankan.

Menteri keuangan saat itu, Bambang PS Brodjonegoro, menyatakan bahwa UU PPKSK ini akan menjadi landasan KSSK dalam menjaga stabilitas sistem keuangan Indonesia; mendorong pencegahan krisis melalui penguatan fungsi pengawasan perbankan, khususnya bank yang ditetapkan sebagai bank sistemik; menangani permasalahan bank dengan mengutamakan mekanismebail in, yaitu dengan menggunakan sumber daya bank itu sendiri yang berasal dari pemegang saham dan kreditor bank, hasil pengelolaan aset dan kewajiban bank, serta kontribusi industri perbankan. Dengan mekanisme bail in, diharapkan penanganan permasalahan bank tidak akan membebani keuangan negara (baca APBN).

*)NUGROHO AGUNG WIJOYO, KANDIDAT DOKTOR MANAJEMEN KEUANGAN UNIVERSITAS INDONESIA

Sumber: Harian Kompas edisi 3 Oktober 2016, di halaman 6 dengan judul "Mencegah Krisis Keuangan"

Tantangan Industri Keuangan

Oleh: J SOEDRADJAD DJIWANDONO*)

Baru-baru ini saya berbicara dalam pertemuan sejumlah bankir pengelola risiko. Acara diselenggarakan oleh Banker Association for Risk Management (Bara), asosiasi pengelola risiko bank-bank, di Yogyakarta. Saya membahas kritik terhadap perbankan yang katanya telah meninggalkan fungsi utamanya sebagai lembaga perantara keuangan. Banyak kasus pelanggaran ketentuan atau kewajaran perbankan seperti insiders trading, penentuan Libor, serta kegiatan illicit financing dan cybercrimes.

Presentasi saya antara lain untuk menjawab mengapa serta bagaimana mengatasinya melalui manajemen risiko di perbankan. Saya pernah menulis di harian Kompas beberapa waktu lalu mengenai berbagai skandal keuangan dan permasalahan keserakahan (greed) yang berkaitan dengan kasus-kasus tersebut.

Minggu sebelumnya, media dipenuhi dengan berita dan analisis tentang tantangan yang dihadapi bank-bank sentral negara maju. Masalah itu dibahas dalam pertemuan tahunan para penguasa moneter dan ahli ekonomi-keuangan-perbankan dunia di Jackson Hole, Wyoming, AS, diselenggarakan oleh Fedres Kansas City. Pertemuan ini bersifat informal, tetapi selalu menarik perhatian global karena menyangkut bagaimana para gubernur bank sentral dan menteri keuangan serta lembaga multilateral dunia ataupun para ahli ekonomi moneter-perbankan mendiskusikan permasalahan perekonomian dunia dan peran otoritas moneter untuk keluar dari berbagai masalah global akibat resesi yang berkepanjangan atau great recession. Sebagian permasalahan juga didiskusikan dalam pertemuan puncak G-20 di Hangzhou, Tiongkok, yang baru lalu.

Kinerja otoritas moneter negara-negara maju dinilai tidak berhasil mendorong ekonomi negara masing-masing untuk tumbuh memadai, bahkan dalam mendorong laju inflasi ke tingkat yang diinginkan untuk mendorong permintaan yang lesu. Padahal, mereka-Bank Sentral AS (The Fed), Bank Sentral Inggris (BoE), Bank Sentral Eropa (ECB), dan Bank Sentral Jepang (BoJ)-telah melaksanakan kebijakan moneter di luar kelaziman, non-konvensional. Otoritas moneter juga dinilai terlalu berkuasa, sedangkan mereka semua adalah pejabat yang menduduki posisi masing-masing tanpa melalui proses pemilihan yang demokratis. Kritik ini lebih santer karena tumpuan harapan diletakkan pada kebijakan moneter pada waktu kebijakan fiskal sukar diandalkan karena sejumlah alasan.

Suku bunga negatif
Otoritas moneter tampak seperti kehabisan amunisi menghadapi perekonomian yang lemah dalam pertumbuhan, lemah dalam produktivitas, lemah dalam inflasi yang menjadi bagian dari the new normal ini. Buat saya, kebijakan moneter, bahkan dalam versi yang non-konvensional, termasuk suku bunga nominal yang negatif dan pembelian sekuritas bank-bank atau quantitative easing ataupunqualitative easing hanya dapat membantu kebijakan fiskal, tetapi tidak dapat menggantikannya.

Dalam pada itu, implikasi dari pelaksanaan kebijakan moneter non-konvensional-seperti suku bunga yang negatif secara nominal-belum seluruhnya diketahui. Tidak demikian halnya dengan suku bunga negatif dalam arti riil, di mana nilai nominal dikoreksi dengan laju inflasi, yang buat perekonomian tinggi laju inflasinya, sudah banyak terjadi

Benarkah perbankan mengabaikan fungsi pokoknya? Suatu kritik keras terhadap industri keuangan-perbankan yang terutama dilancarkan di AS adalah bahwa mereka dianggap tak memedulikan tugas pokoknya sebagai perantara keuangan (financial intermediary). Bank merupakan lembaga perantara keuangan karena mengumpulkan dan menyimpan dana dari masyarakat dalam deposito dan tabungan dengan memberi bunga sebagai imbalan bagi pemiliknya. Dana tersebut oleh bank disalurkan kepada yang membutuhkannya dalam bentuk pinjaman atau kredit dengan menerima bunga sebagai imbal jasanya.

Apakah lembaga keuangan tidak lagi menjalankan fungsi perantara keuangan tersebut? Tentu bukan demikian. Kritik tersebut dimaksud untuk menunjukkan bahwa bank-bank sekarang tidak sepenuhnya melakukan kegiatan intermediasi. Ada beberapa kecenderungan yang tampak jelas dalam praktik perbankan dalam beberapa dasawarsa terakhir.

Dalam hal sumber dana perbankan, sejak maraknya proses keuangan yang disebut sekuritisasi, bank mengubah hak tagih kepada nasabah penerima pinjaman menjadi sekuritas atau surat utang. Konkretnya bank menerbitkan surat utang atas dasar tagihan kepada nasabah dari pinjaman yang diberikan sebelumnya. Surat utang ini menjadi sekuritas yang dapat dijual di pasar modal. Salah satu bentuk yang populer adalah sekuritisasi pinjaman hipotik, dikenal sebagai mortgage based securities (MBSs). Tetapi ada banyak ragam assets based securities yang digunakan bank untuk memobilisasi dana. Hasil penjualan sekuritas jadi sumber dana bank.

Dengan demikian, sumber dana bank tidak lagi (hanya) berasal dari deposito dan tabungan, tetapi juga dari hasil penjualan surat utang. Dengan proses ini, fungsi intermediasi menjadi terputus. Istilah teknisnya adalah perubahan darioriginate to hold dalam proses bank sebagai lembaga intermediasi keuangan, menjadi originate to distribute, di mana hak tagih yang merupakan aset bank dipegang pembeli sekuritas yang banyak dan tersebar. Bank juga meminjam dana kepada bank-bank dan sumber dana lain.

Profesor Admati dari Universitas Standford bersama rekannya, Hellwig dari Jerman, menulis buku yang menunjukkan kecenderungan umum operasi bank dengan mengatakan bahwa dengan proses tersebut perbankan telah mengenakan baju baru. Yaitu pinjaman dijadikan sumber pembiayaan seperti perusahaan. Ini yang menjadi judul buku mereka, The Bankers' New Clothes: What's wrong with banking and what to do about it (2013). Karena kecenderungan semakin banyak pembiayaan kegiatan ekonomi melalui pinjaman (levereging), bank-bank juga melakukan. Namun dalam proses, bank meninggalkan fungsi pokoknya yang berbeda dengan perusahaan biasa.

Sebagai nasabah bank pembaca kiranya merasakan janji bank yang memprioritaskan kepentingan nasabah itu sering hanya menjadi slogan, apalagi bagi yang bukan nasabah prioritas. Secara umum, buku teks yang mengatakan bahwa dalam ekonomi pasar customer is the king itu rasanya semakin tidak ada artinya. Coba Anda mau menghubungi petugas pelayanan konsumen melalui telepon, berapa kali Anda harus tekan tombol sebelum berbicara dengan operator? Setelah tersambung pun, Anda berbicara dengan perusahaan answering service yang disewa (sub-contractor) perusahaan yang Anda ingin berhubungan. Itu pun, mereka tidak memadai menjawab pertanyaan Anda. Begitukah memperlakukan nasabah yang katanya prioritas utama?

Bagaimana dengan fungsi bank sebagai penyedia dan penyalur kredit? Keluhan dari negara-negara maju dalam menghadapi tantangan sangat lambannya laju pertumbuhan ekonomi sejak krisis keuangan dunia 2007/2008 adalah bahwa segala upaya yang dilakukan oleh otoritas moneter untuk mendorong bank-bank menyalurkan kredit ke masyarakat tidak atau sangat kurang dijalankan. Upaya mendorong pertumbuhan meskipun melalui pelaksanaan kebijakan moneter yang non-konvensional tidak berhasil.

ECB dan BoJ bahkan menerapkan suku bunga nominal di bawah nol atau negatif. Ini berarti bank justru membayar bunga untuk menempatkan dananya pada bank sentral. Tentu dengan maksud agar dana yang ada di bank-bank jangan disimpan di bank sentral, tetapi disalurkan ke masyarakat sebagai pinjaman untuk membiayai kegiatan ekonomi masyarakat.

Mengenai suku bunga nominal negatif, teori ekonomi pun menghadapi tantangan. Karena asumsi bahwa suku bunga yang menurun, apalagi sampai negatif menurut prediksi teori harusnya mendorong orang membelanjakan uang mereka. Namun kenyataan tidak demikian. Permintaan tetap lemah justru menurun. Mengapa?

Tidak sesuai prediksi
Tidak pernah dipikirkan bahwa bagi sebagian orang, seperti orang tua dan pensiunan yang harus memikirkan masa depan mereka, menghadapi suku bunga yang menurun berarti pendapatan mereka dari dana tabungan juga menurun. Hal ini dihadapi bukan dengan membelanjakan dananya, melainkan justru menambah tabungan untuk menjamin kehidupan ke depan. Jadi, dorongan meningkatkan permintaan masyarakat tidak tercapai, justru sebaliknya. Itu yang terjadi dan bukan seperti prediksi teori ekonomi.

Secara politis, kritik di masyarakat terhadap industri keuangan di AS-seperti dalam kampanye pemilihan presiden sejak awal para calon menghadapiprimary conventions-bersumber pada peran dan kontribusi dari industri keuangan. Ini yang menurut Rana Faroohar, editor dari majalah Time dalam buku barunya, Makers and Takers: The Rise of Finance and the Fall of American Business (2016), bahwa industri keuangan di AS memegang kekuasaan yang jauh melampaui proporsinya. Menurut Faroohar, industri keuangan yang mewakili 7 persen dari perekonomian dan hanya menciptakan 4 persen lapangan kerja, menikmati 25 persen dari seluruh keuntungan korporasi.

Lebih lanjut dikemukakan Faroohar bahwa sektor finansial justru menjadi kendala (headwind) dan bukan katalis pertumbuhan ekonomi. Ini yang menumbuhkan demonstrasi occupy Wall Street beberapa waktu lalu dan mengapa semua capres dalam pemilihan presiden di AS berjanji memerangi Wall Street.

Bagaimana di Indonesia?
Bahwa ada kecenderungan meningkatnya ketimpangan pendapatan masyarakat sekali-sekali kita mendengar atau membacanya. Data statistik memang menunjukkan kecenderungan tersebut, seperti tampak pada koefisien gini, misalnya. Apakah ini gara-gara perilaku industri keuangan-perbankan? Tidak jelas.

Akan tetapi bagaimana kebijakan otoritas moneter dilakukan atau tidak dilakukan dengan implikasinya yang memberatkan masyarakat sebagai pembayar pajak, sekali-sekali mengemuka, diperdebatkan di berbagai fora dan media sosial.

Misalnya kebijakan penanganan krisis keuangan-perbankan menyangkut penyediaan bantuan likuiditas oleh Bank Indonesia kepada semua bank yang kekurangan likuiditas karena bank runpada waktu krisis keuangan-perbankan 1997/1998 (BLBI) dan penyelamatan Bank Century waktu Indonesia terkena imbas dari krisis keuangan global 2008/2009.

Dalam kaitan ini, sering karena unsur politik dan pada dasarnya rumitnya masalah yang tersangkut dalam kasus-kasus ini banyak yang tidak dapat (mau) membedakan antara bantuan likuiditas BLBI dan bantuan modal buat rekapitalisasi bank-bank yang semua berjumlah lebih dari Rp 600 triliun. Pembiayaannya dilakukan melalui penerbitan obligasi pemerintah dan menjadi beban anggaran negara atau pembayar pajak.

Kebanyakan tak menyadari bahwa dari jumlah itu besarnya BLBI adalah Rp 144 triliun, sedangkan sisanya lebih dari Rp 400 triliun adalah pembiayaan rekapitalisasi bank-bank. Dari jumlah ini, rekapitalisasi bank-bank BUMN berjumlah sekitar Rp 300 triliun, separuh dari nilai keseluruhan obligasi. Pemerintah menanggung beban BLBI dan rekapitalisasi sebagaimana disepakati dan diterima DPR waktu itu dengan menerima saham kepemilikan bank-bank penerima bantuan yang kemudian dijual melalui BPPN kepada investor dalam dan luar negeri.

Pada waktu-waktu tertentu susahnya perbankan didorong menyediakan dan menyalurkan kredit untuk mendorong pertumbuhan juga sering dikeluhkan di masyarakat, atau perbedaan pendapat antara pemerintah dan otoritas moneter. Di satu pihak perbankan menguasai likuiditas yang berlebih, di lain pihak dunia usaha tetap sulit memperoleh kredit perbankan. Perbankan memilih menanamkan dana berlebihnya dalam bentuk sekuritas yang lebih kecil risikonya dari pada menyalurkannya kepada dunia usaha dalam kredit perbankan.

Pada umumnya keluhan terhadap industri keuangan perbankan di Indonesia tak senyaring di negara-negara maju. Ini disebabkan pada umumnya perbankan di Indonesia setelah bangkit dari krisis 1997/1998 menjadi lebih kuat dalam permodalan, bagus dalam portofolionya, baik dalam eksposure-nya maupun dalam kepatuhan terhadap aturan prudensial. Boleh dikatakan perbankan learned the hard way dari krisis 1997/1998, tetapi sedikit demi sedikit menjadi sektor yang kuat dan memadai dalam menjalankan fungsi utamanya sebagai perantara keuangan. Akan tetapi, industri perbankan dengan seluruh pemangku kepentingannya mudah-mudahan tak mengabaikan berbagai tantangan yang saya sajikan di atas.

J SOEDRADJAD DJIWANDONO

Professor of International Economics International Political Economy Programme S Rajaratnam School of International Studies.

Sumber: KOMPAS, 19 September 2016